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特别国债有什么用 和普通股国债有何区别

3月27日,中共中央政治局召开政治局会议提出适当提高财政赤字率,发行特别国债,增加地方政府专项债规模。

什么是特别国债?

特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。特别国债与一般国债在资金用途、预算管理和发行流程方面存在明显差异。特别国债资金用途不同于一般国债,专门服务于特定政策,支持特定项目需要。

特别国债纳入中央财政国债余额管理,在发行时调整国债余额,但其纳入中央政府性基金预算,不列入财政赤字。发行流程方面,特别国债首先需要国务院提请人大常委会审议增发特别国债,调整年末国债余额限额,然后财政部根据议案决定发行特别国债,并按特定投向使用。

01、我国历史上的特别国债

我国共发行过三次特别国债,包括两次新发和一次续发。1998年特别国债用于补充四大行资本金,提高金融系统抵御风险的能力。方式上,央行降准为四大行释放流动性资金,四大行定向认购特别国债,财政部然后对四大行注资。

2007年特别国债旨在解决因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加,同时对超过合理规模的外汇储备进行有效投资管理。央行通过农行通道,向财政部认购1.35万亿特别国债,财政部向社会公众发行0.2万亿,然后财政部向央行购买现汇及汇金公司股权,注资成立中投公司。2017年特别国债的发行则是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。

1998年发行2700亿特别国债是为了防范金融风险,弥补国有银行资本金。

1992年南巡讲话开启新一轮经济改革大幕,投资冲动迅速释放、一度导致1992-1993年经济过热。尽管货币政策强力收紧,但1996年开始,刚铁、煤炭等行业仍暴露愈加严峻的产能过剩问题。1996年我国正式加入国际清算银行,根据《巴塞尔协议》银行资本充足率不得低于8%。1997年下半年亚洲金融危机冲击,部分银行的不良贷款甚至高达30%,多已经达到资不抵债的地步,进一步加速银行资产质量恶化,而另一方面,银行体系面临资本金不足困境,风险处置能力不足,系统性金融风险持续暴露。因此,1998年为提高我国商业银行风险处置能力,补充四大行资本金,财政部首次发行特别国债。

1998年8月18日,经全国人大常委会同意,财政部面向四大国有银行定向发行2700亿元特别国债,四大行通过央行降准释放的流动性进行申购,财政部以2700亿元对四大行进行注资,注资所得资金仍存放于央行作为准备金。

2007年发行1.55万亿特别国债,为成立中投公司。

自2001年底加入WTO以后,凭借国内丰富的劳动力资源,中国制造迅速占领世界市场,在2002-2007年间,我国充分发挥入世后的全球化及全球产业链红利,凭借外需带动进出口迅速增长,货物和服务净出口对GDP的贡献率也从上世纪九十年代的负驱动重新变成正驱动,并于2005-2006年两年达到10%以上。至2006年底,我国外汇储备已突破1万亿美元,2007年全国金融工作会议强调,对于超出合规规模的外储,需进行有效运用和管理,提高经营收益水平。

另一方面,外汇占款带来基础货币被动大量投放,通胀高企,但央行回收流动性的工具有限、成本较高,央行发行与快速升准均不能完全平抑流动性的过快增长。为对冲宏观流动性,央行在2003-2008年间发行了大量央票且连续调升法定存款准备金率,但相较于庞大的基础货币被动投放,对冲效果仍较为有限。

为提高外汇资产运营收益,同时适度对冲过快增长的流动性,2007年财政部面向商业银行和社会公众发行1.55万亿特别国债。

2017年续发6000亿特别国债

由于2007年第一期6000亿元特别国债于2017年8月29日到期兑付,为此财政部采取了滚动发行的方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。

2007年与2017年两次特别国债均为财政部在一级市场向商业银行发行,并由央行在二级市场启动现券买断工具购买。

02、2020 年特别国债发行的优势

2020年本是关键的一年,是实现小康社会、扶贫攻坚、完成十三五计划的最后一年,但因为新冠疫情的爆发,给中国经济和世界经济都带来了严重的负面冲击。疫情带来的中小企业破产、居民失业、外贸订单消失、全球供应链断裂等问题可能难以在短期内化解,这种开局之下,年内保GDP翻番的数量目标既没有可行性,也没有必要性。但促进正常生产生活秩序、稳定就业大局和打赢脱贫攻坚战仍是政策应坚守的底线,因此适时的政策储备仍有较大必要性,政治局会议等也多次提出财政政策要更加积极有为。

目前整体来看,我国积极财政政策尤其是中央杠杆率仍有空间。首先,我国的财政赤字率处于全球中等水平,政府债务率低于发达经济体。其次,我国财政资金来源较为丰富,地方专项债有望成为今年财政资金来源的主要增量之一。此外,政策性金融也能给予积极支持。

当前新冠疫情已经发展成为全球大流动病,特别国债针对特定用途而发行,与当前应对疫情冲击的政策目标更加契合。

与提高赤字率和专项债额度相比,特别国债只需人大常委会审议,无需在“两会”上决定。考虑到疫情影响下“两会”已经推迟,且人大常委会会期更加灵活,因此发行特别国债更加有利于相机决策,对于缓解经济压力、稳定经济主体预期而言至关重要。

特别国债为中央政府加杠杆的直接手段,可避免地方政府债务过快上升的次生影响。

与财政赤字和地方专项债相比,特别国债的用途更加灵活,可起到放大财政政策效果、对症下药的作用。

因此,综合来看,特别国债的决策机制和用途更加灵活,能起到补充和定向支持的作用,对于缓解经济压力、稳定经济主体预期而言至关重要。在当前高度不确定性的环境之下,
适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性。

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